Информационната политика и петата свобода

- свободно движение на данни

 

Елица Ненкова Димова

Югозападен университет „Неофит Рилски"

edim40@yahoo.com

 

Information Policy and Fifth Freedom

Free Movement of Data

 

Elitsa Nenkova Dimova

 

Екзотичната идея за петата свобода, развита от естонския евродепутат Тоомас Хендрик Илвес, който произнесе революционна реч пред Европарламента в началото на 2016 г., предизвика силни реакции. Според него проблемите на Европа са решими чрез единен инфрмационен пазар на данни. "Автономният живот" на технологиите е стигнал толкова далеч, че трябва обща регулация, която от една страна да освободи данните от националните прегради и от друга да криптира по-добре личните такива. Речта на бившия естонски президент бе многократно прекъсвана от бурни овации не само заради това предложение, но заради философските му послания за справяне с най-големите предизвикателства пред Европа.

В аргументите на Илвес има много логични елементи. Несъмнено Европа се намира на опасен кръстопът. Ценностите, които са в основата на интеграцията, са поставени пред изпитание, което ще бъде тест за европейския политически елит. Става очевидно, че целта на европейските политики не е тази, която беше първоначално прокламирана с първите законодателни норми. Самият ЕС беше създаден като продължение на плана Маршал и идеята за изграждането на силна, обединена и стабилна Европа, която да не допусне нова световна война. Създалата се обстановка в настощия момент, обаче,  показва лицето на една друга Европа - безпомощна да реши обикновени от гледна точка на сигурността на една отделна страна въпроси и да излезе с единно решение, като предприеме бързи и адекватни действия.

В този смисъл въпросът за включването на петата свобода към останалите четири в новия етап на развитие на европейските политики изглежда на пръв поглед извън талвега на първостепенните задачи за решаване пред ЕС. Има някои особености, обаче, които би трябвало да се вземат предвид, когато поставяме за разглеждане този въпрос.

Първо свободата на движение на данни не е равнозначно на дефинираното на Ноъм Чомски определение на петата свобода като „свобода на движение на знанието".

Второ - понятието за „знание" и „данни" поставя различен обект в центъра на тази колона за разлика от другите четири свободи - на хора, капитали, услуги и стоки. Тази особена „стока" поставя твърде много етични проблеми и изискване за яснота кое е „знание" и кое „данни".

От трета страна набелязаните стратегии на Европа за устойчиво развитие и просперитет, основани на икономиката на знанието, се реализират в изключително сложна среда през последните 10 години. Преоценките на програма Европа 2010 се изразяват в извеждането на преден план на задачи, които са ориентирани към реализиране на социална пазарна икономика. Виждаме, че този процес също е непоследователен, особено за източноевропейските страни, които се присъединиха по-късно и за които социалната пазарна икономика далеч не е същата по съдържание, обхват и ресурси, както в клуба на големите от ЕС.

Като цяло постигането на устойчиво икономическо развитие и социална кохезия се обединяват в дефинираните три приоритета: интелигентен растеж, устойчив растеж, приобщаващ растеж.

Идеятя е, че осъществяването на икономическо развитие, основано на знания и иновации, би осигурило ефективна икономика, ефективно използване на ресурсите, високи равнища на заетост на населението, стимулираща социална и териториална кохезия. Еманацията на всички постигнати резултати и обединени усилия на страните-членки на ЕС би се фокусирала в постигане на „петата свобода".

            Както виждаме, обаче, идеята за тази свобода еволюира в посока на създаването на допълнителен реграмент относно достъпа до данни, включително и лични.

 

Какви са правните и политически основания за това?

 

Първоначалната основа е в политическия достъп до определени информации, свързано с процеса на вземане на решения в европейските институции. Но преди това в продължение на много години (в рамките на Съвета на Европа) бе търсено международно сътрудничество, за да се превърне правото на достъп до официални документи в част от общите регламенти, което намира своето начало в Европейската конвенция за правата на човека от 1950 г., а чрез това и като реалност в цяла Европа.

Правото за достъп до публична информация, като част от еврепейското право, се развива относително късно в държавите-членки. Що се отнася до правото за достъп до информация на гражданите, то се счита за неизменна част на демократична Европа. Това право е двустранно. Притежават го едновременно и европейските институции, и юридическите и физическите лица. Правото за достъп до информация за институциите и по-специално за Европейската комисия (ЕК) цели улесняването на тяхната дейност и е заложено и в трите учредителни договора - Договора за създаване на Европейската общност за въглища и стомана (ДЕОВС) - 1952 г., Договора за създаване на Евратом (ДЕОАЕ) - 1957 г. и Договора за европейска икономическа общност (ДЕИО) - 1957 г.

Процесът се е развил „на парче" и в контекста на интересите на различни европейски лобита.

Дефиниция за информация от заинтересовани лица и информация от обществен интерес

            За да осъществява работата си във вътрешния пазар, ЕК може да получава информация от заинтересовани лица (работници, потребители, търговци и техните сдружения), като на свой ред е длъжна да разкрива информация за програмите, които провежда, или за проучванията, които стават нейно достояние. В чл. 46 от ДЕОВС тази информация е свързана преди всичко с производството на въглища и стомана. Така се регламентира задължението на Комисията да публикува данни за състоянието на жизнения стандарт, подобряване условията на труд, пазарната конюнктура в сектора и техническите промени в него, без да може да огласява сведения, които са фирмена тайна (чл. 47 от ДЕОВС). В този ранен етап за информационната политика най-разработена е юридическата рамка в ДЕОАЕ. Специална глава третира въпроса за разпространение на информация за предоставянето на лицензи върху патенти. В чл. 12 и 13 на ДЕОАЕ ЕК може да предоставя информация свободно само ако е получена от научно-изследователската й програма или е предоставена със статут да се използва и от трети лица. От направения кратък преглед се вижда, че съществуват много пречки за разкриването на информация, която е била придобита с ограничителни права.   Самата Комисия има правомощия да предвиди и разграничи поверителната от свободно третираната информация. Данните, които ЕК е длъжна да огласява, са разработени в Глава втора, раздел трети на ДЕОАЕ. Публичността гарантира прозрачността на процедурата при издаването на патенти в ядрената енергетика. В раздел първи на същата глава се дава обхвата на информацията, която Общността има право да дава, а във втория раздел се регламентира естеството на задължително съобщаваната информация от ЕК. Сроковете за подаване на заявки за патент в ядрената енергетика са свързани с нужното огласяване пред обществеността. Информацията, която ЕК е длъжна да огласява, е определена специфично в договорите. Заинтересованите лица в различните сектори на единния пазар могат да я използват само ако не се нарушава корпоративната тайна и сигурността на страните-членки, докато данните, които касаят потребителите, са широко достъпни. Например чл. 129 (а) от ДЕО обвързва политиката към потребителите за защита на здравето и сигурността им с предоставянето на адекватна информация по тези въпроси.

            Виждаме, че първоначалният статут на информацията е като подчинена сфера на функциониращия евопейски пазар. С течение на времето тя става вече определящ елемент на икономиката на знанието и даже нова производителна сила, което определя достъпа до нея в част от друга дефиниция - тази за статута на устойчивото развитие на ЕС. Като паралелно с това се извършва процес на демократизация на достъпа и в отделните европейски държави.

За първи път казусът се поставя в скандинавските страни и се разпространява малко по малко в останалите. Правото на достъп до правителствените документи е уредено в Швеция през 1766 г..

Първият закон за свободата на информацията не е дело на европейската администрация. Той е приет през 1966 г. от Конгреса на САЩ. С него се предпоставя прозрачността на управлението като условие за демократичност на обществото.

Тъй като въпросът за достъпа до документи не се разглежда в Договора за създаване на Европейската общност за въглища и стомана и в Договора за създаване на Европейската общност за атомна енергия. Европейският парламент, Съветът и Комисията  заължават, в съответствие с Декларация № 41 към Заключителния акт от Договора от Амстердам, да изготвят насоки по отношение на документи в областите, разглеждани в тези два договора. По-широк достъп до документи следва да бъде предоставен в случаите, когато институциите функционират като законодатели, включително съгласно чужди пълномощия, като се следи за запазването на ефективността на процеса на вземане на решения от институциите. До тези документи следва да бъде осигурен пряк достъп във възможно най-голяма степен. 

Институциите могат да отказват достъп до документи в случаите, когато оповестяването им засяга защитата на:

- а) обществения интерес по отношение на:

- обществената сигурност,

- отбраната и военните въпроси,

- международните отношения,

- финансовата, валутната или икономическата политика на Общността или на държава-членка;

б) частния живот и личната неприкосновеност, и по-специално в съответствие със законодателството на Общността относно защитата на личните данни.

Институциите отказват достъп до документи в случаите, когато оповестяването би засегнало защитата на:

- търговските интереси на физическо или юридическо лице, включително по отношение на интелектуалната собственост,

- съдебните процедури и правни становища,

- целите на дейности по инспектиране, разследване и одит,

освен ако по-висш обществен интерес не диктува оповестяването на посочения документ.

Достъп до вътрешни документи

Достъпът до документ, изготвен от дадена институция за вътрешно ползване или получен от институция и третиращ въпрос, по който тя все още не е взела решение, се отказва в случаите, когато оповестяването на документа би засегнало сериозно процеса на вземане на решение на тази институция, освен ако по-висш обществен интерес не диктува оповестяването на посочения документ. Достъпът до документ, съдържащ становища, които са за вътрешно ползване, като част от предварителни обсъждания и консултации на въпросната институция, се отказва, дори и след вземането на решение, когато разпространението на документа би засегнало сериозно процеса на вземане на решения от институцията, освен ако по-висш обществен интерес не диктува оповестяването на посочения документ.

Достъп до документи на трета, свързана страна

По отношение на документи на трета страна институцията се консултира с третата страна, за да определи дали е приложимо някое от изключенията, предвидени в параграф 1 или 2, освен ако не става ясно, че документът се оповестява или не. Една държава-членка може да поиска от институция да не оповестява документ, издаден от тази държава, без да има предварителното ѝ съгласие.

През 1996 г. публичното право на достъп бе въведено в член 255 от Договора за създаване на Европейската общност, изменен с Договора от Амстердам. Този регламент цели да даде възможно най-голяма гласност на правото на публичен достъп до документите и да установи основните принципи и ограничения съгласно член 255, параграф 2 от Договора за ЕО.

Конвенцията на Съвета на Европа за достъп до официални документи е първият международен правно задължителен инструмент, който признава общо право на достъп до официални документи, съхранявани от публичните институции. Член 1, втора алинея от Договора за създаване на Европейския съюз е посветен на понятието за откритост, като посочва, че Договорът отбелязва нов етап в процеса на създаване на все по-тесен съюз между народите на Европа, в който решенията се вземат възможно най-открито и възможно най-близо до неговите граждани. Откритостта дава възможност на гражданите да участват в процеса на вземане на решения и е гаранция за по-голяма законност, ефективност и отговорност на управление на гражданите в демократична система. Откритостта допринася за засилване на принципите на демокрация и за спазването на основните права, както е определено в член 6 от Договора за създаване на ЕС и в Хартата за основните права на Европейския съюз. Заключенията от заседанията на Европейския съвет от Бирмингам, Единбург и Копенхаген подчертаха необходимостта от въвеждане на по-голяма прозрачност в работата на институциите на Съюза. Регламент (ЕО) №1049/2001 от 30 май 2001 относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията консолидира вече предприетите от институциите инициативи за подобряване на прозрачността в процеса на вземане на решения.

Утвърждаване на демократичния характер на институциите

Развитието наистина набира скорост през 90-те години на миналия век със законодателството в новите демокрации в Източна и Централна Европа.

По-отдавна съществуващите демокрации също приемат нови закони. Конституции, национални закони и съдебната практика в Европа признават правото на достъп до официални документи. Това право получава все по-широко признание на международно ниво. Въпреки че Европейският съд за правата на човека не е признал общо право на достъп до официални документи или информация, съществуващата съдебна практика на Съда предполага, че при определени обстоятелства Член 10 на Конвенцията по правата на човека би могъл да се отнася до право на достъп до документи, съхранявани от публичните институции. Още повече, Съдът признава позитивното задължение да се предоставя информация, активно и при поискване, която е свързана с упражняването и защитата на други права, признати в Конвенцията, като право на зачитане на личния и семеен живот. Правото на справедлив съдебен процес, гарантирано от Член 6 на Европейската конвенция за правата на човека, дава на страните в процеса право на достъп до документи, съхранявани от съда и свързани с тяхното дело. Признаването на правото от други международни форуми също расте. Например през септември 2006 г. Интерамериканският съд по правата на човека постанови, че Член 13 от Американската конвенция за правата на човека, който защитава правата на свобода на изразяване и информация, гарантира общо право на достъп до информация, съхранявана от държавата.

През последните 25 години европейските институции постепенно ставаха все по-отворени за обществеността. Зелената книга от 2007 г. обобщи приложения опит и даде характеристика на целия период. Според нея принципът на отвореност бе въведен от Договора от Маастрихт през 1991 г. с цел да се утвърди демократичният характер на институциите. Вследствие на това Съветът и Комисията приеха Кодекс на поведение относно публичния достъп до своите документи като допълнителна и основна част от своята информационна и комуникационна политика. С Регламент (ЕО) № 1049/2001 влиза в сила правото на гражданите да получават документи на Европейския парламент, Съвета и Комисията. Както сочат годишните доклади, публикувани от трите институции, регламентът, влязъл в сила на 3 декември 2001 г., доведе до изключително голямо и непрекъснато увеличение на броя на заявленията за достъп до документи. Първият политически и правен израз на този стремеж е Препоръка № R (81) 19 на Комитета на министрите на държавите-членки относно достъп до информация, съхранявана от публични институции, последвана след една година от Декларация на Комитета на министрите за свободата на изразяване и информация. Оттогава са изработени и други правни документи, през 2002 г. Комитетът на министрите прие Препоръка 2002 относно достъпа до официални документи, която е основен импулс за изготвянето на Конвенция.

През януари 2004 г. Комисията публикува доклад за прилагането на регламента, който представи първи преглед на практическото действие на режима на ЕС за публичен достъп до документи. Този доклад сочи, че всяка година броят на заявленията за достъп се е увеличавал с около 50 %. Предвид факта, че средно две трети от заявленията са получили положителен отговор, регламентът предостави на обществеността достъп до множество документи, които по-рано не са били публикувани. От друга страна, изключенията, посочени в регламента, предоставиха подходящо средство за защита на законните интереси. Дори ако прилагането на регламента е утежнило работата на институциите, заключението като цяло бе, че действието му е било добро.

Поради това Комисията реши, че изменение на регламента в краткосрочен план не е нужно, но могат да бъдат направени някои подобрения, без да се изменя законодателството.

Разширяване обхвата на информацията

Директива 2003/98/EO разширява обхвата на правото за достъп не само за административни актове, но и областта на географската, метереологичната, образователната, туристическата, патентното дело и др. информация, която е предмет на повторна употреба. Разпоредбата гарантира използването на икономическия ресурс на създаваната и съхраняваната в обществените организации информация. Акцентът е върху използването на данните за информационната индустрия, икономическия растеж и създаването на нови работни места.

Координационният Комитет по правата на човека, след възложеното от Комитета на министрите към Съвета на Европа изготвяне на проект на Конвенцията, беше воден от задачата да идентифицира сред различните национални правни системи набор от основни задължителни разпоредби, отразяващи вече приетото в законодателството на редица държави, което в същото време би могло да се приеме от държави, които нямат такова законодателство. Страните по тази Конвенция се задължават да изпълнят минималния набор от основни разпоредби и, за да се подпомогне постигането на тази цел, Конвенцията предвижда международен механизъм за мониторинг. Смисълът на това, разбира се, е да се насърчат страните да приемат, да развият и да приложат вътрешни разпоредби, които позволяват по- широко право на достъп, при условие че, въпреки това, минималният набор се прилага. Разбира се, обстойно беше обсъждан и подходът дали да се обединят най-добрите съществуващи практики в областта на достъпа до публични документи. Създателите на Конвенцията обаче сметнаха, че такъв подход би довел до инструмент, чието прилагане би било трудно за много държави. Компромисното решение се състоеше в изготвянето на инструмент, даващ възможност за приемането му от най-голям брой държави-членки на Съвета на Европа и представляващ действителна отправна точка за ефективно право на достъп до документи в Европа.

Остава накрая да се посочи, че настоящата Конвенция не съдържа специални разпоредби, свързани с резервите, което означава, че те са възможни само ако съответстват на Виенската конвенция за правото на договорите, според която резервите не може да са несъвместими с предмета и целта на договора.

С Директива 2013/37/ЕС се усъвършенства нормативната уредба като се разширява обхвата на приложното поле на повторно използваната информация и за библиотеки, архиви и музеи. Въвежда се задължение за улесняване на достъпа чрез онлайн база данни, машинночетим формат на списъци и метаданни, както и портални уебсайтове, свързани с конкретни документи и информационни масиви. Добавя се изискване за прозрачен подход при предоставянето на методиката за калкулиране на разходи за използването повторно на информация.

Целта на закона за достъпа до обществена информация е да създаде общи правила за прозрачност на управлението и възможност за информирано участие на гражданите в него чрез достъп до информация, съхранявана от държавните органи, органите на местно самоуправление и други публични институции. Информацията, която засяга всекидневния живот на гражданите - здравето, околната среда, обществения ред в населеното място, в което живеят и не е предоставена чрез медиите или чрез индивидуалния достъп, пречи на функционирането на цялата обществена система. В този смисъл информацията е условие за човешко действие. Когато държавните органи и органите за местно самоуправление поставят пречки пред достъпа до събраната и съхранявана от тях информация, те затормозяват и оскъпяват човешките действия.

Редица европейски държави - Австрия, Белгия, Швеция, Испания, Португалия, Финландия, Холандия, Унгария, Естония, Румъния - имат конституционна разпоредба, аналогична на текста на чл. 41 ал. 2 от българската Конституция, която норма е функционирала преди приемане на Закона за достъп до обществена информация 2000 г.

Макар и нов за българската правна традиция, Законът за достъп до информация не е чужд на правните системи на другите държави. Такова законодателство съществува в почти всички държави от Европейския съюз, в някои държави от Централна и Източна Европа - Унгария, Чехия, Словакия, Латвия, Молдова, Албания, в САЩ, Канада, Австралия, Нова Зеландия и др. В различните държави тази материя се урежда или от отделен закон за свободата /достъпа до информация, или в закона, уреждащ общо задълженията на държавната администрация и административното производство. Такива са случаите в Белгия и Испания.

Защита на личните данни

По отношение на обхвата българският закон например, регламентира единствено правото на достъп до обществена информация. По-широки по обхват са унгарският и канадският федерален закон, които уреждат и правото на защита на личните данни, включително правото на всеки на достъп до личните му данни, съхранявани от държавните институции и частните компании. Последният подход може да се оцени като по-модерен, тъй като се постига максимална степен на синхронизиране на тези тясно свързани правни материи. Извън обхвата на нашия закон остава и уредбата на достъпа до информация, съхранявана в Държавния архивен фонд, в което отношение е възприет подходът на законодателства като френското и австралийското.

Направеният преглед показва, че що се отнася до свободният пренос на данни и въвеждане на пета свобода, ще изправи ЕС пред нови предизвикателства.

Етническите или мултикултурни параметри на петата свобода

Политическият акцент на идеята на Илвес е петата свобода да изиграе роля като средство за интеграция на новите етнически малцинства, който нахлуват в съюза като последица на войната в Сирия и на разпада на старите режими от Близкия изток. ЕС иска да приложи мултикултурализма като част от своя концепт и върху този нов политически феномен, но тъй като той не е анализиран самостойно от гледна точка на интереса на Европа и европейския гражданин, в публичното пространство и на политическо ниво остава впечатлението, че не е формиран правилен отговор на предизвикателството. Европа иска да избяга от идеята за асимилация и по-радикални единни политически мерки чрез регулация на преноса на данни за да реши въпроса за контрола на новата миграция. Съществен проблем остава обаче, че профилът на тази мигрантска вълна не е еднакъв и е трудно да се извърши дирефенцияция, която да отговаря на международните регулации за защита на бежанците, при отчитане на агресивния й характер към европейските ценности, което вече води и до социални, етнически и религиозни конфликти в сърцето на мирна Европа.

От друга страна регулирането на етническите конфликти чрез метода на интеграция поставя за цел не отстраняването на етническите различия, а само тяхната деполитизация. В основата на метода е стремежът да бъдат интегрирани всички съществуващи в държавата етнически групи в единно политическо пространство въз основата на обща (гражданска, национална или патриотична) идентичност, по-широка от етническата идентичност. Етническите различия се запазват като една от формите на живота, но не като факт на политиката. Интеграцията предполага създаването на условия, при които държавата (в случая ЕС) влиза в отношения с индивиди, а не с културни групи. При това етническата принадлежност на индивида по никакъв начин не влияе върху обема на неговите политически права, свободи и задължения като на гражданин или поданик на държавата. Провеждайки политиката на интеграция и към новите мигранти ЕС се обявява за изглаждане и изравняване на политическите елементи на междуетническите различия. Това означава подчертаване на равенството на представителите на различни етнически групи в политическите права и икономическите възможности, при това не чрез повече или по-малко искрени заявления или жестове на политическа коректност, а чрез организирана система от мерки за преодоляването на всякакви прояви на сегрегация, чрез борба срещу дискриминацията по етнически признак от страна на мнозинството и преодоляването поне на най-нечуваните проявления на ксенофобия и етнически расизъм. Както е известно, пределно е изострен този проблем в редица страни от Западна Европа, особено във Франция и Австрия, а също така, макар и в по- малка степен, в Германия и Италия и сред новите демокрации в Европейския съюз като Чехия, Унгария, Латвия, Словакия, Естония. А в последно време Вишеградската четворка има напълно различна от общата за ЕС политическа линия. Поради това идеята за петата свобода като политически инструмент за решаване на настоящата криза, не би било достатъчно обосновано и най-важното прието на общоевропейско ниво.

Самата пета свобода е мотивирана като последица от информационното общество и развитието на мобилните комуникации като възможност за премахмане на преградите спрямо преноса на данни в сферата на здравеопазването, сигурността, банкирането и транспорта. Това изглежда напълно в духа и посоката на европейската интеграция. Но само тези 4 сфери имат различна регулация и касаят сектори в различен етап на развитие, като най-чувствителен е несъмнно касащият гражданските свободи.

Самият естонски евродепутат, коментирайки идеята, признава, че  законодателството остава разпокъсано между държавите-членки и неподготвено за дигиталната ера, което определя твърде високата цена на европейската солидарност. Трудно би била определима и границата между обществена информация и база лични данни, ако към това се прибави задържителното форматиране, че е в полза на сигурността и не би имало връщане назад в прекраченото право при „либерализиране" достъпа до личните данни на европейските граждани.

 

Цитирана литература:

Доклад за състоянието на достъпа до публична информация в България. Фондация Програма достъп до информация.2002 г.

ЗЕЛЕНА КНИГА. Публичен достъп до документи, държани от институциите на Европейската Общност, Брюксел, 18.4.2007 COM(2007) 185 окончателен

Илвес, Томас. Реч пред Европарламента 2016 г. http://clubz.bg/34094-prenosyt_na_danni_prez_granici

Обяснителен доклад към Конвенция за достъп до официални документи на Съвета на Европа (Приета от Комитета на министрите на 27 ноември 2008 г. на 1042-то заседание на упълномощените представители на министрите).

Основни договори на Европейския съюз. т. ІІ, С., 1997 г.

РЕГЛАМЕНТ (ЕО) №1049/2001 НА EВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ И НА СЪВЕТА от 30 май 2001 относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията